Frodi e abusi in sanità non vengono letti come episodi isolati, ma come distorsioni strutturali che attraversano l’intero Servizio sanitario nazionale, con impatti su allocazione delle risorse, accesso alle cure e fiducia dei cittadini. È il quadro delineato dal nuovo report dell’Osservatorio della Fondazione GIMBE, presentato a Roma presso la sede dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) nell’ambito del protocollo di collaborazione tra i due enti.
Il documento colloca la sanità tra i settori maggiormente esposti a fenomeni corruttivi a livello internazionale, per effetto di caratteristiche strutturali come l’asimmetria informativa tra attori, la complessità dei processi decisionali e l’elevata discrezionalità nella gestione clinica e amministrativa. In Italia, il tema si intreccia con l’ampiezza della spesa pubblica: secondo ANAC, circa il 25% del valore dei contratti pubblici riguarda la sanità, pari a 70,5 miliardi di euro nel 2023.
La tassonomia GIMBE individua 65 tipologie di frodi e abusi nel SSN
«Questo dato, seppur non consenta di stimare con precisione l’impatto economico dei fenomeni corruttivi, indica comunque l’ampiezza dell’area di spesa pubblica più esposta a tali rischi. È proprio qui che servono strumenti più avanzati di trasparenza, tracciabilità digitale, controlli tempestivi e rafforzamento dell’accountability del sistema», ha sottolineato Nino Cartabellotta, presidente della Fondazione GIMBE.
Una tassonomia per leggere i rischi del sistema
Uno dei principali elementi del report è la proposta di una tassonomia nazionale delle frodi e degli abusi in sanità, pensata per uniformare linguaggio, classificazione e monitoraggio dei fenomeni.
Il modello individua nove macro-aree di rischio che coprono governance, regolazione, ricerca, acquisti, gestione finanziaria e risorse umane, fino all’erogazione dei servizi. All’interno sono state identificate 65 tipologie di frodi e abusi, che includono anche pratiche opportunistiche e irregolarità amministrative non sempre penalmente rilevanti, ma con impatto sul funzionamento del sistema.
«Di fronte all’estrema variabilità delle pratiche corruttive e alla frammentazione della terminologia utilizzata nei diversi contesti, una tassonomia condivisa non è un esercizio classificatorio, ma uno strumento operativo. Serve a parlare la stessa lingua, misurare i rischi, confrontare i dati e orientare in modo più efficace le politiche di prevenzione e controllo», ha spiegato Cartabellotta.
Tassonomia GIMBE di frodi e abusi in sanità
| Tassonomia di frodi e abusi in sanità |
| A. Policy-making e governance del sistema sanitario A.1. Influenze indebite sulle politiche sanitarie (capture of health policy). A.2. Omessa, ritardata o attuazione selettiva delle politiche sanitarie. A.3. Influenze indebite sulle politiche non sanitarie (resistenza al principio “health in all policies”). |
| B. Regolamentazione del sistema sanitario B.1. Approvazione impropria o accelerata di prodotti. B.2. Ritardata, omessa o irregolare sospensione di prodotti sanitari. B.3. Manipolazione dei processi di negoziazione e rimborsabilità di farmaci. B.4. Ispezione inadeguata della qualità dei prodotti e delle buone pratiche di fabbricazione. B.5. Selezione inappropriata di prodotti in prontuari, listini, repertori o cataloghi. B.6. Attestazione impropria di qualifiche professionali. B.7. Accreditamento o autorizzazione irregolare di strutture sanitarie private. |
| C. Ricerca clinica C.1. Utilizzo improprio dei fondi assegnati alla ricerca. C.2. Conduzione di studi non autorizzati o in violazione dei princìpi etici. C.3. Fabbricazione, falsificazione e plagio (research misconduct). C.4. Pratiche di ricerca discutibili (questionable research practices). C.5. Registrazione, reporting e disseminazione distorta dei risultati. |
| D. Marketing e promozione di farmaci, dispositivi medici e altre tecnologie sanitarie D.1. Promessa, offerta, corresponsione, sollecitazione o accettazione di utilità indebite da parte di professionisti sanitari. D.2. Promessa, offerta, corresponsione, sollecitazione o accettazione di utilità indebite da parte di funzionari pubblici. D.3. Finanziamenti o altre utilità indebite a società scientifiche e associazioni di pazienti. D.4. Finanziamento condizionante della formazione continua. D.5. Utilizzo improprio di studi post-marketing. D.6. Affermazioni false, incomplete o fuorvianti su farmaci, dispositivi medici e altre tecnologie sanitarie. D.7. Modifiche improprie delle soglie di malattia. D.8. Disease mongering. |
| E. Acquisto di beni e servizi E.1. Acquisti non necessari, inappropriati o sovradimensionati. E.2. Manipolazione dei requisiti della gara d’appalto. E.3. Frazionamento artificioso delle acquisizioni. E.4. Ricorso indebito alla somma urgenza o ad altre deroghe emergenziali. E.5. Selezione preferenziale dell’aggiudicatario. E.6. Collusione tra i partecipanti alla gara. E.7. Revoca, annullamento o riedizione strumentale della procedura di affidamento. E.8. Varianti improprie in corso di esecuzione del contratto. E.9. Proroghe tecniche indebite. E.10. Difforme, incompleta o fraudolenta esecuzione delle prestazioni contrattuali. E.11. Capitolati, clausole o soluzioni tecniche con effetto lock-in. E.12. Valutazioni improprie della fungibilità di beni e servizi. E.13. Comodati d’uso, valutazioni in prova e donazioni strumentali. |
| F. Distribuzione e stoccaggio di prodotti sanitari F.1. Appropriazione indebita, sottrazione o deviazione di prodotti sanitari. F.2. Immissione o reimmissione sul mercato di prodotti contraffatti, adulterati o non conformi. F.3. Riconfezionamento, rietichettatura o ricondizionamento improprio di prodotti sanitari. |
| G. Gestione delle risorse finanziarie G.1. Appropriazione indebita, distrazione o sviamento di fondi pubblici. G.2. Appropriazione indebita, distrazione o sviamento di erogazioni liberali. G.3. Gestione inadeguata o distorta del patrimonio immobiliare. G.4. Spacchettamento tariffario indebito (unbundling). G.5. Corrispettivi informali o pagamenti non tracciati. G.6. Trattamenti preferenziali nell’accesso alle prestazioni sanitarie. G.7. Indebita fruizione di esenzioni dalla compartecipazione alla spesa sanitaria. G.8. Utilizzo indebito di identità, tessere o credenziali sanitarie altrui. G.9. Rilascio, avallo o utilizzo di false certificazioni sanitarie. G.10. Fatturazioni false, indebite o non documentate. G.11. Falsificazione o codifica opportunistica della scheda di dimissione ospedaliera (upcoding). G.12. Omesso o tardivo aggiornamento degli elenchi degli assistiti. |
| H. Gestione delle risorse umane H.1. Selezione, conferimento o mantenimento indebito di incarichi e progressioni di carriera. H.2. Rimozione arbitraria o penalizzazione di personale non gradito. H.3. Condizionamento indebito delle attività lavorative. H.4. Assenteismo, negligenza o inadempimento dei doveri di servizio. H.5. Esercizio abusivo di professione sanitaria. |
| I. Erogazione dei servizi sanitari I.1. Manipolazione e falsificazione della documentazione sanitaria. I.2. Utilizzo a fini privati di strutture, attrezzature, beni di consumo e ore di lavoro. I.3. Favoritismi. I.4. Erogazione di servizi di qualità inferiore. I.5. Manipolazione degli indicatori. I.6. Dirottamento dei pazienti verso strutture private. I.7. Utilizzo improprio dell’attività libero-professionale intramuraria (ALPI). I.8. Manipolazione delle liste d’attesa. I.9. Consulti specialistici e prestazioni non necessari. |
Impatto su equità e qualità dell’assistenza
Secondo il report, frodi e abusi non si limitano alla sottrazione di risorse economiche, ma possono incidere sulla qualità delle cure, sull’equità di accesso e sulla distribuzione territoriale dei servizi sanitari.
La letteratura internazionale evidenzia inoltre associazioni tra livelli elevati di corruzione e peggiori esiti di salute, in particolare nei contesti più fragili, con effetti su aspettativa di vita, mortalità e accesso alle cure essenziali.
Le proposte GIMBE: dalla reazione alla prevenzione
«Alla luce delle criticità individuate – dichiara Cartabellotta – la Fondazione GIMBE propone di trasformare l’enorme patrimonio informativo già disponibile in un sistema nazionale di prevenzione, monitoraggio e accountability su frodi e abusi nel SSN. Non con l’obiettivo di introdurre nuovi adempimenti burocratici, ma di rendere interoperabili i dati, misurabili i rischi, verificabili i conflitti di interesse, utilizzabili tutte le segnalazioni, trasparenti gli esiti e responsabili le istituzioni».
Per la Fondazione GIMBE oggi è necessario passare da un modello prevalentemente reattivo a uno preventivo, a partire dalla standardizzazione della terminologia e dall’adozione di una tassonomia condivisa di frodi e abusi in sanità, proposta dal report come riferimento nazionale per classificazione, monitoraggio e valutazione dei rischi.
Tra le proposte operative l’istituzione di un Osservatorio nazionale su frodi e abusi in sanità in grado di integrare i flussi informativi sanitari, amministrativi e giudiziari, il rafforzamento della capacità predittiva dei controlli tramite indicatori di rischio e strumenti di intelligenza artificiale, una più rigorosa e trasparente gestione dei conflitti di interesse, la protezione e valorizzazione del whistleblowing come strumento di intelligence, il potenziamento di audit interni e accountability delle aziende sanitarie.
Ridurre sprechi, frodi e abusi significa usare meglio il denaro pubblico e aumentare il valore della spesa sanitaria, non sostituire gli investimenti necessari per garantire il diritto alla tutela della salute
«Contrastare frodi e abusi – conclude Cartabellotta – non è solo una questione etica o giudiziaria, ma significa proteggere risorse pubbliche, pazienti e qualità delle cure. Tuttavia, il contrasto di questi fenomeni non può in alcun modo diventare un alibi per giustificare il definanziamento della sanità pubblica: il SSN continua ad avere bisogno di un incremento stabile e adeguato delle risorse, in particolare per il personale sanitario. Ridurre sprechi, frodi e abusi significa usare meglio il denaro pubblico e aumentare il valore della spesa sanitaria, non sostituire gli investimenti necessari per garantire il diritto alla tutela della salute. Perché in un sistema sanitario sottofinanziato e disfunzionale i comportamenti opportunistici e le scorciatoie improprie proliferano, contribuendo ad ampliare le diseguaglianze e a indebolire la fiducia dei cittadini».
