di Ivana Barberini
Per trovare una riforma di questa portata bisogna tornare al 2004. Il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la propria posizione in prima lettura sul cosiddetto “pacchetto farmaceutico”, un regolamento e una direttiva che riscrivono quasi ogni fase della vita di un medicinale, dalla protezione dei dati delle sperimentazioni all’arrivo dei generici, dalla gestione delle carenze agli incentivi per antibiotici e farmaci orfani.
Il percorso è stato lungo. La Commissione europea aveva presentato la proposta nell’aprile 2023, il Parlamento europeo aveva votato la sua posizione nell’aprile 2024, il Consiglio ha definito il proprio mandato negoziale il 4 giugno 2025 e l’intesa politica sul testo finale è arrivata l’11 dicembre 2025. I testi approvati dal Consiglio recepiscono quell’accordo e ora tornano all’Eurocamera per il via libera definitivo. Una volta pubblicate nella Gazzetta ufficiale Ue, le nuove regole entreranno in vigore dopo venti giorni, ma per la maggior parte delle disposizioni ci sarà un periodo di transizione di due anni, il tempo per gli Stati membri per recepire la direttiva e, dopo lo stesso intervallo, diventerà applicabile il regolamento. Alcune parti, però, partiranno prima: le norme sulle carenze dopo sei mesi, quelle sui medicinali critici e sul voucher per gli antibiotici da subito.
Gli obiettivi sono due e tenerli insieme non è semplice: garantire ai pazienti un accesso equo a medicinali sicuri, efficaci e sostenibili dal punto di vista economico in tutti gli Stati membri e, allo stesso tempo, mantenere competitiva l’industria farmaceutica europea, riducendo gli oneri normativi e rendendo più sicuri gli approvvigionamenti.
Il nuovo pacchetto farmaceutico riscrive dopo vent’anni le regole europee su accesso, innovazione e disponibilità dei medicinali
Sottolinea Armando Genazzani, Presidente della Società Italiana di Farmacologia (SIF): «Questa legislazione, inoltre, si deve leggere insieme al Critical medicines act, al Biotech Act, e anche anche iniziative sul dual use. La grande domanda è se tutte queste iniziative saranno sufficienti per rendere l’Europa competitiva nei confronti degli Stati Uniti e della Cina e se saranno in grado di attrarre investimenti e contestualmente rendere appetibile il mercato farmaceutico europeo».
Perché serviva una riforma
In vent’anni il mercato del farmaco è diventato molto più globale, ma l’accesso alle cure in Europa è rimasto disomogeneo. In alcuni Paesi dell’Ue certe terapie non sono disponibili, o lo sono a costi non sostenibili, e molti bisogni di salute restano senza risposta. La pandemia di Covid-19 ha poi reso evidente quanto l’Europa dipenda da Paesi terzi per medicinali e materie prime, mostrando i limiti delle regole in vigore. Nel frattempo è cresciuta anche l’attenzione per l’impatto dei farmaci sull’ambiente.
Conferma Genazzani: «Negli ultimi 20 anni il mondo del farmaceutico è radicalmente mutato. Basti pensare agli avanzamenti tecnologici, alla ristrutturazione sostanziale del modello di ricerca e sviluppo degli sviluppatori di farmaci, allo stress a cui sono soggetti i servizi sanitari nazionali e i pagatori in genere. È ovvio che una riforma sostanziale della legislazione Europea era necessaria e impellente.
Trovare la quadratura del cerchio in Europa su un tema così trasversale non è ovviamente facile. I paesi dell’Unione europea sono molto diversi per spesa farmaceutica pro capite, per interessi industriali legati al farmaco e anche per disponibilità effettiva dei farmaci. La nuova legislazione quindi è un compromesso, in cui si cerca di trovare un equilibrio tra questi interessi, talvolta contrapposti».
Quanto dura l’esclusiva su un nuovo farmaco
Il capitolo più atteso riguarda il tempo durante il quale un’azienda può sfruttare in esclusiva il proprio prodotto. Chi porta sul mercato un nuovo medicinale avrà otto anni di protezione dei dati. Per tutto questo periodo nessun concorrente potrà fare riferimento ai risultati dei suoi studi preclinici e clinici per ottenere un’autorizzazione. A questi si aggiunge un anno di protezione del mercato, durante il quale generici e biosimilari, anche se già autorizzati, non possono essere venduti.
La riforma introduce nuovi incentivi all’innovazione, modulando i periodi di protezione in base ai benefici apportati
La protezione del mercato si allunga di altri dodici mesi in due casi. Il primo riguarda i farmaci che rispondono a un bisogno medico insoddisfatto come medicinali per malattie potenzialmente letali o gravemente invalidanti per cui nell’Ue non esiste ancora una terapia autorizzata, oppure che offrono un miglioramento clinicamente rilevante rispetto a quelle disponibili. Tutti i farmaci orfani rientrano automaticamente in questa categoria. Il secondo riguarda i medicinali con una nuova sostanza attiva studiati secondo le indicazioni dell’Agenzia europea per i medicinali, a patto che le sperimentazioni sull’efficacia si siano svolte in più di uno Stato membro oppure che la domanda di autorizzazione sia stata presentata prima nell’Ue o al massimo entro 90 giorni da quella depositata altrove.
Un ulteriore anno può arrivare se, durante gli otto anni di protezione dei dati, l’azienda ottiene l’autorizzazione per una nuova indicazione terapeutica con un beneficio clinico significativo rispetto alle cure esistenti. La proroga si può ottenere una sola volta. Il tetto complessivo è di 11 anni, che salgono a 12 se al farmaco viene applicato il voucher previsto per chi sviluppa nuovi antibiotici.
C’è poi una novità per i medicinali già in commercio da tempo e “riposizionati” su una nuova malattia. Se la nuova indicazione non era mai stata autorizzata nell’Ue per quella sostanza e porta un beneficio clinico significativo, l’azienda potrà ottenere quattro anni di protezione dei dati, una sola volta per ciascun medicinale.
Generici dal primo giorno
Sul fronte opposto, la riforma allarga la cosiddetta “clausola Bolar”, l’esenzione che permette ai produttori di generici e biosimilari di preparare il proprio ingresso sul mercato mentre brevetti e certificati complementari sono ancora validi. Oltre agli studi e alle sperimentazioni per l’autorizzazione, l’esenzione coprirà la valutazione delle tecnologie sanitarie, le procedure di prezzo e rimborso e la partecipazione alle gare d’appalto, purché il farmaco non venga venduto prima della scadenza. L’obiettivo è che la versione equivalente possa arrivare ai pazienti già dal giorno dopo.
L’obbligo di fornire i farmaci
Uno dei punti più rilevanti per i sistemi sanitari riguarda la disponibilità effettiva dei farmaci protetti, che oggi non arrivano allo stesso modo in tutti i Paesi. Entro un anno dall’autorizzazione, ogni Stato membro potrà chiedere all’azienda di immettere il medicinale sul proprio mercato e di fornirlo in quantità sufficiente per i pazienti. Potrà pretendere, per esempio, che sia presentata una domanda di prezzo e rimborso, che l’azienda partecipi alle gare o che concordi un piano di introduzione. Se entro tre anni dalla richiesta il farmaco non sarà stato messo a disposizione e fornito con continuità, in quel Paese l’azienda perderà la protezione del mercato, salvo circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo.
L’Europa rafforza gli strumenti contro le carenze e punta a rendere più omogenea la disponibilità dei farmaci negli Stati membri
«Questa proposta è tra le più interessanti da un punto di vista politico – prosegue Genazzani, che però avverte: «Si fa fatica a capire come sarà attuata la richiesta di rendere disponibili i nuovi farmaci in tutti i paesi dell’Unione, con dei privilegi legati alla sua attuazione. Sono interessato a vedere come sarà declinata, poiché non sempre è responsabilità esclusivamente delle aziende (ma anche delle agenzie regolatorie e di HTA nazionali) e perché commercializzare, come ben sappiamo, non sempre vuol dire rendere disponibile».
Carenze: più preavviso e piani di prevenzione
Le carenze di medicinali sono un problema che l’Europa si trascina da anni e la riforma fissa scadenze precise. Chi intende ritirare definitivamente un farmaco da un Paese dovrà comunicarlo almeno dodici mesi prima; per una sospensione temporanea della commercializzazione, o per un’interruzione delle forniture che si prevede duri più di due settimane, il preavviso minimo sarà di sei mesi. Per tutti i medicinali soggetti a prescrizione le aziende dovranno avere un piano di prevenzione delle carenze, da consegnare alle autorità entro due giorni dalla richiesta.
L’Ue stilerà inoltre un elenco dei medicinali critici e ne seguirà la disponibilità. Se un’azienda vuole abbandonare uno di questi farmaci, prima dovrà offrire a condizioni ragionevoli di cederne l’autorizzazione a un altro produttore. Gli Stati, dal canto loro, potranno chiedere ai distributori all’ingrosso di essere informati quando determinati medicinali lasciano il Paese per essere venduti in un altro Stato membro, così da intervenire in tempo in caso di rischio carenza.
Un voucher per i nuovi antibiotici
Per contrastare la resistenza agli antimicrobici, il pacchetto introduce un voucher trasferibile di esclusiva dei dati per chi sviluppa antimicrobici prioritari, cioè farmaci attivi contro organismi multiresistenti, con un beneficio clinico significativo e un meccanismo d’azione nuovo o una nuova sostanza attiva contro infezioni gravi. Il voucher allunga di dodici mesi la protezione dei dati di un medicinale a scelta, e può essere venduto una sola volta a un’altra azienda. Il prezzo della cessione sarà reso pubblico dall’EMA.
Per limitarne l’impatto sui bilanci sanitari nazionali è stata introdotta una “clausola blockbuster”: se usato su un farmaco diverso dall’antibiotico, il voucher potrà essere applicato solo a prodotti che in nessuno dei primi quattro anni dall’autorizzazione hanno superato i 490 milioni di euro di vendite lorde annue nell’Ue. Per ottenerlo l’azienda dovrà dimostrare di poter fornire l’antibiotico in quantità sufficiente e rendere pubblici i finanziamenti ricevuti per svilupparlo. Il sistema resterà in vigore per quindici anni o fino alla concessione di cinque voucher. Gli Stati membri potranno anche acquistare insieme gli antimicrobici con contratti pluriennali, in parte slegati dai volumi di vendita.
«I voucher per gli antibiotici sono una delle novità più interessanti – sottolinea Genazzani – e rappresentano uno strumento per incentivare la ricerca in questo settore. Novità che sarà estremamente costosa, poiché ritarderà l’off-patent di farmaci blockbuster. Se gli antibiotici sviluppati saranno game-changer, però, ne sarà valsa la pena».
Malattie rare: fino a 11 anni di esclusiva
I medicinali orfani, sviluppati per le malattie rare, avranno nove anni di esclusiva di mercato, durante i quali non potranno essere autorizzati farmaci simili per la stessa indicazione. I farmaci orfani considerati “rivoluzionari” arriveranno a undici anni. Per rientrare in questa categoria devono essere i primi autorizzati nell’Ue per quella malattia e devono ridurne in modo clinicamente rilevante la morbilità o la mortalità. L’esclusiva può allungarsi di un anno ogni volta che il farmaco ottiene l’autorizzazione per un’altra malattia rara, fino a un massimo di due volte.
La riforma accelera le procedure dell’Ema e introduce nuovi obblighi di trasparenza sui finanziamenti pubblici alla ricerca
L’esclusiva non è però intoccabile. Un farmaco simile potrà essere autorizzato se si dimostra più sicuro, più efficace o comunque clinicamente superiore, oppure se l’azienda titolare non è in grado di garantire forniture sufficienti. Chi sviluppa un medicinale orfano potrà infine chiedere all’Ema una consulenza sugli studi necessari già prima di presentare la domanda di autorizzazione.
EMA più rapida, più trasparenza
La riforma interviene anche sull’Agenzia europea per i medicinali (Ema), che autorizza i farmaci poi commercializzabili in tutti gli Stati membri. I comitati scientifici principali scendono a due e la valutazione di una domanda passerà da 210 a 180 giorni. Tra il parere dell’Agenzia e la decisione finale della Commissione, di regola, non dovranno passare più di 46 giorni. Rappresentanti dei pazienti e degli operatori sanitari entreranno nel comitato per i medicinali per uso umano, il principale organo di valutazione dell’Agenzia.
Arriva anche un obbligo di trasparenza: entro 30 giorni dall’autorizzazione, le aziende dovranno pubblicare i finanziamenti pubblici diretti ricevuti per la ricerca e lo sviluppo del farmaco, con importi, date ed enti finanziatori, in un documento verificato da un revisore esterno.
Il capitolo ambientale
I residui dei farmaci, legati alla produzione, all’uso e allo smaltimento scorretto, finiscono nelle acque e nel suolo e la presenza di antimicrobici nell’ambiente può favorire la resistenza agli antibiotici. Per questo la domanda di autorizzazione dovrà essere accompagnata da una valutazione del rischio ambientale, che indichi tra l’altro se il medicinale o i suoi componenti agiscono sul sistema endocrino o rientrano in determinate classi di pericolo, insieme alle misure per contenere questi rischi.
