Un obiettivo – la gestione di un network su tutto il territorio nazionale di Infrastrutture Tecnologiche d’Innovazione per la produzione di radiofarmaci – e una squadra di esperti in campo per raggiungerlo, grazie ai fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Come fare? Sfruttando le possibilità offerte dal Partenariato Pubblico-Privato (PPP).
All’avvocato Andrea Stefanelli, vice-Presidente della società di professionisti Best In Health Stapa (società tra avvocati per azioni), il progetto è valso il Premio Professionista dell’Anno, Categoria Sanità nell’ambito del Top Legal Industry Awards giunti all’ottava edizione. Il progetto premiato, gestito per la parte legale dall’avvocato Stefanelli e per la parte fiscale e finanziaria dal professor Luigi Recchioni, vede l’assistenza all’Università di Pavia per la costituzione di una società mista pubblico-privata volta alla gestione di un network su tutto il territorio nazionale di Infrastrutture Tecnologiche d’Innovazione per la produzione di radiofarmaci.
Il progetto, dal valore di quasi 16 milioni di euro, risulta finanziato dal Ministero dell’Università e della Ricerca (MUR) con 7 milioni nell’ambito della Missione 4- Componente 2 (“Dalla ricerca all’impresa”) del PNRR.
Dovendo combinare la componente scientifica-pubblica con quella imprenditoriale-privata, il MUR ha acconsentito infatti a finanziare il progetto a condizione che i fondi a disposizione venissero versati per la costituzione di una società mista, la cui quota pubblica non superasse il 49% e, per la scelta del partner privato, ha imposto lo svolgimento di una gara, nel rispetto della normativa comunitaria. Pertanto l’Università di Pavia, con l’assistenza di Best in Health, ha proceduto ad un Partenariato Pubblico Privato (PPP) tramite l’indizione di una gara a dialogo competitivo per la scelta del soggetto in grado di proporre il miglior progetto per la realizzazione di una rete nazionale di Laboratori nonché la successiva concessione di produzione e vendita dei radiofarmaci per rimborsare l’investimento iniziale. Vediamo come insieme a Recchioni e Stefanelli.
“Il progetto è nato su iniziativa del MUR, che ha indetto un bando, al quale l’Università di Pavia ha partecipato, coinvolgendo una serie di altri attori – spiega Recchioni -. Già nel bando ministeriale era previsto che lo sviluppo poi del progetto venisse svolto in collaborazione con almeno un soggetto privato. La sinergia fra pubblico e privato in questo quadro ha la funzione di potenziare l’attività, perché il privato, oltre alla capacità professionale, conferisce anche risorse, di fatto andando raddoppiare quella che sarebbe stata la potenzialità del progetto finanziato dal PNRR”.
L’intervento del team di professionisti è arrivato nel momento in cui l’Università di Pavia, dopo aver presentato per il bando un progetto da oltre 15 milioni di euro, ha ricevuto dal Ministero una risposta positiva e di accoglimento, prevedendo che l’ateneo individuasse sul mercato un partner disponibile a finanziare il rimanente 51% dell’iniziativa. “Un rapporto – precisa Stefanelli – da istituire ovviamente nel rispetto della normativa vigente e pertanto con una gara pubblica, ai sensi del Testo unico delle società partecipate”.
Business plan di questo genere devono essere redatti non soltanto guardando alla capacità reddituale e ai risultati attesi, ma anche alla disciplina del PNRR e alle relative determinate modalità di rendicontazione
Quali sono state le principali criticità da affrontare? “Le sfide legate a questa iniziativa sono di due ordini: uno strettamente legale e uno connesso al fatto che per questo tipo di finanziamento ministeriale è prevista una serie di regole particolari per poter poi effettivamente svolgere il progetto, rendicontarlo e conseguirne i benefici – afferma Recchioni -. La complessità discende anche dalla presenza di numerosi attori che si sono radunati intorno all’Università di Pavia come capofila e, ancora, dalla circostanza che business plan di questo genere devono essere redatti non soltanto guardando alla capacità reddituale e ai risultati attesi, ma anche alla disciplina del PNRR e alle relative determinate modalità di rendicontazione”.
“Per quanto riguarda la parte legale, si opera in una materia molto complicata, in cui si intrecciano diverse normative: la norma sul PNRR, la normativa dei contratti pubblici, il Testo unico sulle partecipazioni statali – commenta l’avvocato Stefanelli -. In questo caso inoltre l’Università si è trovata a far fronte a una sorta di cambio in corsa a seguito della nuova richiesta da parte del Ministero di trovare un partner privato disposto a finanziare la metà del progetto per la creazione di un network su tutto il territorio nazionale di Infrastrutture Tecnologiche d’Innovazione per la produzione di radiofarmaci, particolarmente delicati perché hanno un tempo di decadimento molto veloce. Il soggetto doveva pertanto aderire a un progetto già esistente in nuce così come descritto dall’ateneo o presentarne uno alternativo che però prevedesse la disponibilità di un minimo di cinque siti di produzione distribuiti in macro aree.
Qui la complessità è stata quella di adattare il progetto costruendo una gara di dialogo competitivo per l’individuazione di un concessionario, perché a questo punto entra in gioco l’ulteriore peculiarità del fatto che il soggetto privato che deve finanziare il 51% dell’iniziativa sarà poi remunerato con una successiva concessione per la durata di 15 anni del servizio, in parte a favore del soggetto pubblico ma che in realtà in parte potrà essere legata alla produzione del radiofarmaco rivolta anche al privato e di conseguenza alla vendita del prodotto, che gli consentirà un rientro dell’investimento”.
Dal punto di vista giuridico è quasi un caso di scuola, in cui hanno trovato applicazione molteplici istituti che di solito viaggiano separatamente l’uno dagli altri
Quali sono gli aspetti di maggiore innovatività? “Dal punto di vista giuridico è quasi un caso di scuola, in cui hanno trovato applicazione molteplici istituti che di solito viaggiano separatamente l’uno dagli altri, mentre per una “tempesta perfetta” sono stati necessariamente tutti applicati per riuscire a conseguire il risultato – risponde il legale -. Il dialogo competitivo è di per sé una tipologia procedimentale poco usata, perché il confronto fra la stazione appaltante e l’operatore economico avviene nel corso della gara, cioè la stazione appaltante non definisce ab origine un oggetto della gara per poi cercare il soggetto che la realizzi, bensì nel corso della stessa procedura va definendo con i concorrenti qual è il progetto migliore. In concreto, ogni operatore economico che partecipa presenta un proprio progetto, diverso dagli altri, e strada facendo l’Amministrazione dialoga con ciascuno di essi al fine di individuare il progetto che maggiormente soddisfa i propri interessi.
Il progetto scelto non viene poi affidato alla realizzazione del promotore-aggiudicatario, il quale acquista al contrario il diritto di costituire con l’appaltante una società mista pubblico-privata a cui viene contestualmente concesso, in via diretta, l’incarico di realizzare e gestire il progetto prescelto (costruzione e/o gestione/ammodernamento dei cinque laboratori) per i successivi 15 anni dal loro completamento. Ecco che si intrecciano diverse figure previste nelle varie normative che di rado si vedono tutte contemporaneamente“.
“Sotto l’aspetto scientifico, l’aspetto innovativo del progetto è quello di studiare e applicare nuovi radiofarmaci. Sul piano economico-finanziario, come già accennato, il piano è stato strutturato tenendo conto delle particolarità dei progetti finanziati dal MUR, che prevedono delle modalità particolari di effettuazione degli acquisti, per cui ad esempio un contratto di leasing incide in maniera diversa rispetto all’acquisto di un bene strumentale fatto in maniera diretta – chiosa il professor Recchioni -. Alla luce di tali considerazioni e circostanze, il piano economico-finanziario è stato costruito tenendo conto non solo di una prospettazione di costi e ricavi futuri ma anche delle particolarità e delle regole che sottendono all’erogazione del beneficio, che è stato adesso erogato all’Università, però l’effettivo conseguimento del diritto è previsto una volta che la rendicontazione dei costi verrà approvata dal Ministero”.
Quanto alle tempistiche, l’avviso ministeriale per trovare il soggetto erogatore del servizio è stato pubblicato il 28 dicembre del 2021; tuttavia, solo in seguito è stato stabilito che il finanziamento avvenisse con i fondi del PNRR e quindi con una modalità diversa, tale per cui del progetto si potesse finanziare al massimo il 49%: da qui la necessità di redigere la documentazione per esperire la gara, che è stata pubblicata a cavallo fra la primavera e l’estate di quest’anno. “La bella notizia è che due progetti sono stati presentati nei termini e ora l’Università sta iniziando il dialogo competitivo con i due proponenti“, dice Stefanelli.
Il PPP è lo strumento ideale e applicabile in moltissimi campi, in ambito sanitario a maggior ragione, visto l’alto contenuto tecnologico dei progetti da realizzare
Ma potrebbe non rimanere un caso unico nel panorama nazionale. Anzi, secondo il legale, “si tratta della plastica dimostrazione dell’applicabilità del partenariato pubblico privato, che è un macro contenitore dentro al quale possono stare moltissime modalità di rapporti fra il privato e il pubblico, e i fondi del PNRR possono essere messi in campo probabilmente, non dico esclusivamente ma ragionevolmente attraverso l’uso di questo strumento. Dopo vent’anni di contrazione della possibilità di investire da parte del pubblico, a partire dalla spending review, oggi con il PNRR sono in arrivo 2mila miliardi che dobbiamo investire in cinque anni. Quale strumento migliore ha l’Amministrazione se non cercare nel privato la progettualità che ne è tipica e avendo lei la disponibilità di fondi? Al di là dei tecnicismi e del tipo di procedure usate, il PPP è lo strumento che a mio parere è ideale e applicabile in moltissimi campi e in ambito sanitario a maggior ragione, visto l’alto contenuto tecnologico dei progetti da realizzare”.
