Appalti innovativi in Italia: esperienze e criticità in una prospettiva europea

Gli appalti innovativi sono una priorità per l’Europa, consapevole di aver sottoinvestito in questo campo. In Italia non decollano, ma le premesse ci sono e un ruolo potrà giocarlo il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. A seguito della recente comunicazione della Commissione Ue recante Orientamenti in materia di appalti per l’innovazione, abbiamo approfondito l’argomento con Claudio Amoroso, membro del direttivo della Federazione delle Associazioni Regionali degli Economi e Provveditori della Sanità (Fare), e Adriano Leli, direttore dell’Agenzia regionale per lo sviluppo dei mercati telematici della Regione Emilia-Romagna Intercent-ER e vicepresidente Fare.

Appalti innovativi: l’Europa sottoinveste nel settore

Alla fine dell’anno scorso è stata pubblicata un’analisi comparativa a livello Ue sugli appalti per l’innovazione in tutta Europa. Le evidenze dimostrano che la lenta adozione di soluzioni innovative è il tallone d’Achille dell’Europa per la ripresa economica. Negli ultimi anni, l’industria europea ha ripetutamente richiamato l’Europa e gli Stati membri a porsi obiettivi chiari in materia di procurement. Come evidenziato dalla Commissione, l’approvvigionamento per l’innovazione riguarda il primo 20% del mercato per soluzioni innovative; un’economia sana ha bisogno del 3% dei clienti innovatori e del 17% di early adopter per incoraggiare i clienti più cauti ad adottare in seguito soluzioni innovative in modo esteso. Serve inoltre che il 20% degli appalti pubblici sia costituito da appalti per l’innovazione (il 3% appalti pubblici in materia di ricerca e sviluppo e il 17% per soluzioni innovative). La conclusione degli studi effettuati in Europa in questo settore è che il Vecchio Continente sta ancora sottoinvestendo; il sottoinvestimento maggiore è quello in ricerca e sviluppo.

La lenta adozione di soluzioni innovative è il tallone d’Achille per la ripresa economica

In termini di distribuzione geografica, emerge che in generale i paesi dell’Europa nord-occidentale hanno prestazioni migliori, insieme ad altri come Austria e Spagna. Al contrario, i paesi sud-orientali tendono ad avere performance modeste o basse. Infine, le tre maggiori economie dell’Unione, cioè la Francia, la Germania e l’Italia, fanno parte degli attori con risultati moderati, insieme a Slovenia e Lituania.

Nei Paesi come l’Italia, a prestazioni definite moderate, le politiche di approvvigionamento dell’innovazione si collocano tra il 27,6% e il 33,5% del pieno potenziale. Secondo i ricercatori, questi Paesi possono contare su un impegno politico relativamente consolidato verso gli appalti di innovazione, ma non raggiungono un livello di impegno considerato più maturo e avanzato.

L’Italia al 12° posto in Europa per il procurement innovativo

Nella classifica delle politiche di approvvigionamento in innovazione in tutta Europa, l’Italia si trova in dodicesima posizione, con un punteggio totale del 32,5% (comunque superiore alla media europea, che si attesta al 26,6%): secondo i ricercatori, per raggiungere il suo pieno potenziale del 100%, è necessario un significativo rafforzamento dell’impegno politico in questa direzione.

Dal report emerge un notevole impegno della Lombardia su questo fronte; le prestazioni delle altre regioni sono inferiori e fortemente disomogenee.

Tutti gli ambiti del pubblico in Italia hanno acquistato soluzioni innovative. Servizi sanitari e sociali, ordine pubblico, sicurezza e trasporto pubblico sono significativamente al di sotto delle medie europee, mentre gli investimenti sono significativamente superiori alla media europea in servizi generali e servizi postali. In particolare, l’ambito sanitario, che ci interessa, è di 9 punti percentuali sotto la media europea: 12% contro il 21%.

Appalti innovativi: l’esperienza di Piemonte ed Emilia-Romagna

Prima in Scr Piemonte, poi in Intercent-ER, Adriano Leli ha toccato con mano gli ostacoli concreti all’avvio di appalti innovativi. “Metterli in pratica è molto complesso: la struttura norma

tiva è faticosa da applicare rispetto alle esigenze specifiche – afferma -. Fino ad aprile ero in Piemonte, dove il programma era di bandirne alcuni piccoli, sotto la soglia comunitaria, ma applicando le regole comunitarie. Di tre, uno è andato a termine: il fornitore è ancora in fase di valutazione, ma si può dire che la soluzione sia stata trovata. Uno non è partito perché ci sono state delle difficoltà nell’esprimere nel dettaglio le caratteristiche di un’esigenza di massima, che era un sistema tecnologico che trasmettesse già dall’ambulanza i dati delle

donne e dei bambini prematuri. Non si trovavano soluzioni in cui il fornitore cercasse di calarsi nelle esigenze della direzione sanitaria: avevano la loro soluzione e cercavano di rivendere quella che più si avvicinava al servizio, mentre l’appalto innovativo dovrebbe incentivare servizi nuovi, non reperire cose che esistevano già prima. Infine, l’altra esperienza negativa riguarda un titolo che si è rivelato vago: sistemi informativi per ridurre le malattie causate dall’eccessivo uso di antibiotici, con riferimento a un progetto europeo. Quando abbiamo cercato di coinvolgere un’azienda sanitaria, non siamo riusciti a trovare qualcuno che ci aiutasse a definire il titolo”.

Anche in Emilia-Romagna l’obiettivo è di attuare questo tipo di bandi: “Partecipiamo a tantissimi progetti europei e, visto che l’Europa spinge molto in questo senso, stiamo facendo il possibile per partecipare a progetti al cui interno siano collocabili appalti innovativi”.

Serve formazione e informazione per sensibilizzare le aziende sanitarie su questa possibilità

Come si può migliorare? “Sensibilizzando le aziende sanitarie su questa possibilità, facendo formazione e informazione: la centrale può avere un ruolo di stimolo, ma, a differenza delle soluzioni più classiche che rientrano nei budget, in questo caso bisogna che l’azienda sanitaria stanzi dei fondi. Serve quindi una forte collaborazione. Inoltre affidarsi a un fornitore illuminato può essere una soluzione: nella logica della partnership che contraddistingue quest’ambito, più ci si avvicina al fornitore e meglio è”.

Le indicazioni dall’Europa dopo la pandemia

La Direttiva europea 24/2014/EU, rispetto alla precedente del 2004, ha adeguato la normativa sugli appalti pubblici in tema di fornitura di beni e servizi alle esigenze degli acquirenti pubblici e degli operatori economici derivanti dagli sviluppi tecnologici, dalle tendenze economiche e dalla maggiore attenzione rivolta dalla società alla sostenibilità della spesa pubblica.

“Uno degli obiettivi della direttiva è stato quello di utilizzare la domanda pubblica come leva strategica per favorire lo sviluppo di soluzioni innovative, guidando le imprese verso i fabbisogni della pubblica amministrazione non ancora soddisfatti dal mercato anche attraverso analisi di mercato e studi di fattibilità – spiega Claudio Amoroso -. Occorre constatare che, nonostante la direttiva abbia messo a disposizione strumenti quali l’appalto pre-commerciale, il partenariato per l’innovazione e l’appalto di soluzioni innovative, mancavano indicazioni concrete applicative, per cui la Commissione Europea è intervenuta con la comunicazione (2021/C267/01) con la quale fornisce orientamenti in materia di appalti per l’innovazione. L’intervento della Commissione è in linea con gli strumenti e investimenti messi in atto a livello europeo e nazionale per stimolare e migliorare la ripresa economica dell’Unione dopo la crisi dovuta al Covid-19, tenendo conto che la maggior parte degli investimenti sarà convogliata attraverso gli appalti pubblici. Infatti l’Europa sfrutta solo metà del potenziale degli appalti per l’innovazione, la cui applicazione permette il ricorso a soluzioni di maggiore qualità ed efficienza a favore di benefici ambientali e sociali, una migliore efficacia in termini di costi e nuove opportunità per le imprese”.

I suggerimenti della Commissione

Con la comunicazione, la Commissione va a delimitare l’ambito applicativo dell’appalto per l’innovazione: “Lo fa attraverso l’analisi di sperimentazioni messe in atto da diverse amministrazioni pubbliche europee evidenziando una serie di difficoltà applicative ma fornendo anche soluzioni – dice Amoroso -. Viene rilevato che introdurre prodotti e servizi innovativi può essere difficile da giustificare, perché comportano un maggior margine di rischio. Da qui il suggerimento di partire in piccolo per progredire velocemente: adottare un approccio fondato su un processo di apprendimento graduale, partendo dalla risoluzione di problemi semplici e pratici in modo da creare la credibilità e la fiducia necessarie a incentivare progetti di maggiore portata.

Introdurre prodotti e servizi innovativi può essere difficile da giustificare, perché comportano un maggior margine di rischio

La Commissione, per ovviare all’avversione al rischio da parte degli acquirenti pubblici, per esempio come conseguenza della mancata fornitura di un prodotto o di un servizio o dello squilibrio che si potrebbe determinare tra risultati attesi e soluzione offerta, suggerisce il ricorso ad incentivi finanziari e non, con l’intento di rafforzare la motivazione degli acquirenti.”

Le indicazioni concrete per attrarre soluzioni innovative

La Commissione, inoltre, suggerisce agli acquirenti pubblici di concentrare la loro attenzione sulle modalità per attrarre soluzioni innovative nel quadro di ogni procedura di appalto pubblico: “In tal caso, fondamentale risulta, prima di redigere le specifiche tecniche, effettuare una valutazione ad ampio raggio delle esigenze in modo da definire il problema da risolvere – precisa l’esperto -. Limitarsi a esporre specifiche tecniche descrittive con vincoli eccessivi difficilmente stimola il mercato a generare soluzioni innovative, quindi redigere le specifiche tecniche in termini di requisiti funzionali. Un esempio italiano: Consip, anziché acquistare sistemi di riscaldamento o raffreddamento, acquista gradi di temperatura.

Non servono specifiche tecniche eccessivamente vincolanti ma piuttosto espresse in termini di requisiti funzionali

Inoltre, anziché sostituire semplicemente le attrezzature obsolete con altre della stessa tipologia o di rinnovare appalti di servizi scaduti, va fatta un’analisi funzionale delle esigenze dell’organizzazione e degli utenti per identificare i problemi e i settori da migliorare. A tal fine va usata la consultazione preliminare di mercato per raccogliere informazioni, ricercare soluzioni innovative adeguate che potrebbero essere già disponibili o essere ottenute adeguando o combinando soluzioni esistenti e in definitiva ottenere un feedback dal mercato su un progetto proposto, esaminando opportunità, rischi e soluzioni potenziali ad esso associati”.

Gli strumenti disponibili

Gli appalti pubblici di soluzioni innovative consentono alle Pubbliche Amministrazioni di acquisire beni, servizi e lavori caratterizzati da un elevato grado di innovazione, che non hanno subito un processo di standardizzazione e di industrializzazione. In quest’ambito, quindi, l’Amministrazione si comporta da early adopter di soluzioni innovative non ancora commercializzate su larga scala, contribuendo a determinare una stabilizzazione dei loro standard di qualità e un miglioramento dei prezzi offerti.

Per tali appalti la Commissione sottolinea la possibilità di utilizzare:

• la procedura competitiva con negoziazione e il dialogo competitivo per appalti che richiedono soluzioni immediatamente disponibili di natura particolarmente complessa o le cui specifiche tecniche non possono essere stabilite con sufficiente precisione.
• l’appalto pre-commerciale: ha lo scopo di garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità, prevede un affidamento multiplo di servizi di ricerca e sviluppo a più operatori economici che attraverso una gara ricerca soluzioni radicalmente nuove a fabbisogni tecnologicamente complessi. Non viene applicata la direttiva europea nel caso in cui l’acquirente pubblico non riserva al suo uso esclusivo tutti i benefici derivanti ma li condivide con gli operatori economici a condizioni di mercato.
• il partenariato per l’innovazione: si tratta di una procedura di acquisto legata ad un bisogno della stazione appaltante che non può essere soddisfatto acquisendo un prodotto o servizio già presente sul mercato.

Appalti innovativi e Pnrr

“In conclusione, va evidenziato che il ricorso agli appalti per l’innovazione promuove la ripresa economica, la transizione verde e digitale e la resilienza dell’UE, per tale motivo l’Unione Europea ha risposto alla crisi pandemica con il Next Generation EU e l’Italia ha approvato il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Pnrr) – commenta Amoroso -. Il Piano interviene su più ambiti, in materia di contratti pubblici, a tal fine è stato presentato un disegno di legge delega da realizzare mediante decreti legge: infatti, con il D.L. 77 del 31/5/2021, sono state approvate disposizioni di rafforzamento delle strutture amministrative, accelerazione e snellimento delle procedure degli appalti.

Se gli strumenti ci sono, occorre chiedersi quali criticità permangono

Quindi se gli strumenti ci sono, occorre chiedersi quali criticità permangono: un dialogo con il mercato da parte della Pubblica Amministrazione spesso formale, una difficoltà a superare la cultura del sospetto. Occorre, quindi, avviare una vera partnership con il privato in quanto il sistema appalti risente proprio di questo stato di diffidenze, timori, dubbi e incertezze. Il Responsabile Unico del Procedimento (Rup) non può affrontare da solo tali percorsi: ha necessità di avere delle regole a monte, le decisioni strategiche vanno assunte a livello regionale o nazionale. Le stazioni appaltanti devono essere dotate di quelle skill di conoscenze e competenze nel coinvolgimento del mercato e delle parti interessate, devono possedere competenze di base relative ad un quadro giuridico pertinente e alla capacità di esperire trattative e gestire i contratti e infine devono avere competenze specifiche nel settore dell’innovazione e nella valutazione dei rischi”.

Utenti pionieri: esempi concreti nel nostro Paese

In questa sede va messo in rilievo che gli acquirenti pubblici che la Commissione definisce “utenti pionieri”, nel senso che acquistano un prodotto o servizio o un processo ancora sconosciuto al mercato con caratteristiche fondamentalmente innovative, ci sono. “Prendiamo ad esempio le procedure innovative sviluppate dalla Centrale Acquisti Estar della Regione Toscana, che, relativamente ad alcuni dispositivi medici, come reti biologiche, stent carotidei, cateteri per elettrofisiologia, ha applicato una metodologia value based healthcare che non valuta il prodotto ma il risultato (outcome) e ha condiviso i rischi di eventuali negatività dei risultati con il privato (risk sharing), andando quindi a coprire l’eventuale surplus in termini di costi e rischi che potevano scaturire da tali procedure. Inoltre, per l’utilizzo delle Car-T per la cura di determinate leucemie, diverse strutture ospedaliere stanno legando il pagamento del prodotto a step di verifica sul miglioramento della malattia. Con queste premesse, il cantiere Italia in materia di innovazione può dirsi ben avviato”.