Procurement sanitario strategico: senza semplificazione e collaborazione tra enti si rischia di rimanere indietro

Con questa pandemia il procurement sanitario è destinato (forse) a cambiare. L’assenza di materiali strategici come mascherine e dpi, gli acquisti fatti in extremis solo grazie alla capacità di singoli provveditori e responsabili acquisti che hanno saputo far rete con le imprese locali, i vari livelli di gestione degli acquisti (aziendale, regionale e nazionale) che non hanno saputo condividere azioni e obbiettivi sono solo alcuni dei problemi che hanno interessato il procurement sanitario in questi mesi di emergenza sanitaria.

Se l’assistenza sanitaria sta già sperimentando una piccola rivoluzione nella gestione dei pazienti, il procurement deve ancora iniziare la propria che, a detta di chi ci lavora, dovrebbe essere copernicana. Totalizzante.

Il procurement dovrà attrezzarsi per passare in tempi brevi dalla versione tradizionale a una versione 2.0 in cui le parole d’ordine devono essere condivisione, competenza, semplificazione, visione strategica.

Ne abbiamo parlato con due professionisti che questo mondo lo conoscono bene, da fuori e da dentro: Niccolò Cusumano, di SDA Bocconi School of Management, e Antonietta Ferrara, di ESTAR Toscana.

Intervista a Niccolò Cusumano

Docente di Government, Health and Not for Profit presso SDA Bocconi School of Management

Quali sono state le sfide del procurement sanitario di questi mesi di pandemia?

C’è stata sicuramente una presa di coscienza da parte dei responsabili delle centrali regionali di quello che possono effettivamente fare e del fatto che possono farlo in tempi molto più rapidi di quelli ipotizzabili prima della pandemia.  Anche l’istituzione dei tavoli tecnici per definire i capitolati è stata portata avanti in modo più agile: quando c’è la volontà da parte di tutti, i tempi si possono accorciare e le procedure si possono snellire. I responsabili delle centrali di acquisto hanno anche scoperto il valore di poter collaborare con le piccole e medie imprese del territorio, che si sono rivelate preziose nei momenti di crisi degli approvvigionamenti. Molte di loro si sono riconvertite e hanno aiutato il sistema. Questo è un ulteriore passo in avanti: la possibilità di collaborare con il territorio è concreta ed efficace e alcune Regioni, come Veneto e Toscana, ci hanno detto di star proseguendo su questa strada. Ma le nostre imprese vanno aiutate e bisognerebbe iniziare già adesso a lavorare per renderle forti e competitive, perché di certo non possiamo limitare la concorrenza proteggendo la nostra produzione: le norme comunitarie non ce lo permetterebbero e qualsiasi politica protezionistica risulterebbe perdente nel lungo periodo.

Ci vuole collaborazione tra i livelli del procurement e un salto culturale per scegliere fornitori competenti

Secondo il vostro punto privilegiato di osservazione, come è stato gestito il procurement sanitario in questi mesi?

La resilienza del nostro sistema sanitario è basata anche sui singoli provveditori delle aziende sanitarie che si mettono al telefono e cercano in qualche modo di trovare tutto quello che possono sul territorio. Perché è questo quello che è successo in molti casi. Gli acquisti in ambito sanitario avvengono a più livelli, ma il processo non è stato disegnato in modo strategico: ci sono le aziende sanitarie, le centrali di committenza regionali e Consip a livello nazionale, tre livelli di procurement che a volte non dialogano tra di loro. Non sono io a dover dire che non c’è stata una collaborazione tra il commissario straordinario per la gestione dell’emergenza sanitaria, Domenico Arcuri, e i soggetti aggregatori/centrali di committenza regionali e la stessa Consip. Il commissario si è mosso da solo, mentre nel procurement sanitario la vera strategia è lavorare insieme.

Oggi a livello centralizzato si fanno circa il 50% degli acquisti. L’altra metà è fatta dalle aziende sanitarie. E qui abbiamo un altro problema: il 50% di acquisti non centralizzati sono acquistati dalle singole aziende sanitarie e stiamo parlando di servizi comunque strategici. Molte aziende però nel tempo sono state depauperate delle competenze necessarie per acquistare in modo efficiente: i provveditori bravi sono stati trasferiti alle centrali di acquisto e mancano quindi oggi buyer competenti in molte strutture.

A livello centralizzato si acquistano farmaci, vaccini, alcuni dispositivi medici. Ma dietro a questo elenco non c’è un ragionamento strategico, ma solo di spesa. Nessuno si è chiesto: perché devo centralizzare questo acquisto quando invece ha più senso farlo a livello locale?

Come dovrebbe evolversi quindi il procurement per razionalizzare i processi di acquisto?

Le centrali di committenza dovrebbero affiancare le aziende sanitarie e supportarle nella gestione degli acquisti. E le Regioni dovrebbero iniziare a programmare seriamente, perché non sempre lo fanno. Le centrali acquistano sulla base degli input che arrivano dai decisori politici: non può essere il soggetto aggregatore a decidere cosa acquistare. Quello che vedo mancare spesso è questa responsabilità decisionale. Le Regioni che hanno saputo prendere decisioni hanno avuto risultati migliori, lo abbiamo visto in questi mesi. Anche il Ministero della Salute dovrebbe tornare ad occuparsi di salute anziché controllare spesa e costi: a quello ci pensa il MEF (Ministero dell’Economia e delle Finanze) e gli riesce benissimo. Il Ministero della Salute invece dovrebbe aiutare nella gestione sanitaria dove c’è più bisogno.

Il vero salto però consiste nella digitalizzazione e nell’utilizzo dei dati per ottimizzare i processi d’acquisto. A che punto siamo sotto questo aspetto?

La digitalizzazione è la parola dell’anno. Anche in questo caso ci vuole un input preciso da parte delle Regioni, perché per impostare servizi digitali occorre prima di tutto chiedersi l’obbiettivo di questi servizi, a che tipo di domanda rispondono, come devono essere disegnati, etc… La centrale di acquisto deve avere queste informazioni prima di procedere con la selezione del fornitore. Spesso è proprio la definizione degli obbiettivi a mancare. E così si finisce per demandare tutto al momento della gara, perché a un certo punto qualcuno il capitolato dovrà scriverlo e dovrà capire che tipo di domanda fare al mercato. In questo modo, sarà il fornitore a chiedere questi elementi a cui la pubblica amministrazione non ha pensato prima di procedere con l’acquisto, con un dispendio di energia e di tempo notevole.

Gli strumenti giuridici per selezionare aziende professionali ci sono tutti, ma oggi molti preferiscono conferire gli incarichi senza fare troppa selezione all’ingresso, con la scusa della concorrenza e con il timore di trovarsi qualche ricorso da parte di fornitori storici messi improvvisamente da parte. Per avere un procurement strategico ci vuole una seria conoscenza del mercato e fornitori competenti. Oggi chi fa procurement non deve avere solo competenze amministrative, ma deve conoscere il mercato e avere conoscenze tecnologiche.

E occorre sdoganare le gare a procedura negoziata o competitiva con negoziazione prevista dal Codice degli Appalti perché non è lì che si annida la corruzione: l’Anac, nel suo rapporto sui casi di corruzione del 2019, ha rilevato 113 casi di corruzione negli appalti e solo nel 18% dei casi questi erano stati assegnati direttamente, senza gara. Vuol dire che la corruzione, quando agisce, lo fa su altri livelli: per le commesse importanti, i fornitori si mettono d’accordo prima della gara e per quelle più piccole, gli episodi di corruzione di solito si verificano durante l’esecuzione dei lavori. Tutto questo per dire che la procedura negoziata o competitiva è fondamentale e va usata soprattutto nel settore della digitalizzazione, perché è un mercato con cui bisogna parlare e bisogna imparare a conoscere.

Intervista ad Antonietta Ferrara

Dirigente U.O.C. Farmaci e Diagnostici del Dipartimento Acquisizione beni e servizi ESTAR Toscana

Dottoressa Ferrara, quali sono state le principali problematiche lato procurement di questi mesi di pandemia?

All’inizio di questa pandemia molti di noi hanno lavorato senza paracadute per aiutare gli ospedali: o si rischiava saltando tutte le normali procedure in modo da far arrivare subito i materiali o si seguivano tutte le procedure, con i soliti tempi lunghi. Nel caso delle mascherine alcuni intermediari ne hanno approfittato e le mascherine non sono giunte a destinazione. La situazione era poco chiara e qui sta il primo problema del nostro procurement: non esiste una lista di fornitori certificata.

Anac dovrebbe fare questo: controllare in modo efficace i vari fornitori e segnalarci quelli con cui si può procedere. Così il lavoro amministrativo non sarebbe in capo a noi e, in questo modo, avremmo più tempo per gli aspetti che dobbiamo davvero curare, quelli tecnici e quelli economici, per organizzare gare e acquisti. Oggi invece le singole aziende vengono controllate mille volte da enti diversi e per gli stessi controlli. Non ha senso lavorare così. Se ci fosse stata una lista di fornitori o intermediari di fiducia già approvata non avremmo avuto questi problemi con gli intermediari, soprattutto per quello che riguarda la fornitura di mascherine.

Anche le procedure di gara andrebbero in qualche modo snellite?

Esiste il sistema dinamico d’acquisto che permette di acquistare determinati articoli con procedure più veloci. Io in quattro anni ho fatto 42 procedure ristrette per i farmaci e ho risparmiato molto, purtroppo però queste procedure valgono solo per i prodotti standardizzati (come i farmaci) e non per altri articoli (come prodotti tecnologicamente complessi).

La parola chiave per far ripartire il sistema sanitario e nello specifico i processi di acquisto è semplificazione, lo dico e lo ripeto da anni. Perché non usare i sistemi dinamici anche per tutti gli altri articoli che servono al sistema sanitario? Chi fa le leggi purtroppo non conosce il mondo delle gare e non consulta chi ci lavora da anni. Il mondo politico non ci ascolta, non ci chiede di sederci a un tavolo. In Anac non conosco una persona che abbia mai fatto una gara d’acquisto. E questo è un controsenso perché chi controlla dovrebbe avere molta più esperienza di chi sta controllando.

La semplificazione è l’unica strada per far evolvere il procurement sanitario

Sul fronte della digitalizzazione a che punto siamo?

Siamo che a volte è meglio usare la carta. Io utilizzo due piattaforme: una funziona abbastanza bene, l’altra è un disastro. E qui governo e PA c’entrano poco, è il mercato che non offre software all’altezza dei bisogni del procurement sanitario. Ma il problema non è solo il sistema informatico, ma anche l’accesso ai dati: non abbiamo una banca dati, un osservatorio dei prezzi in cui confrontare le varie gare. Se io ho un dubbio su un acquisto di un dispositivo o un farmaco e voglio vedere a quale prezzo è stato acquistato in altre gare in Italia, dove trovo questa informazione? Non avrebbe senso avere una banca dati del genere per poter decidere in modo più oculato, e più veloce, gli acquisti?

Quindi le decisioni per comprare un dispositivo, ad esempio, come sono prese?

Si riunisce un comitato tecnico che valuta prezzo e qualità delle varie alternative e dà un punteggio. Poi si sommano i punteggi e si decide che cosa comprare. Ma anche qui, abbiamo serie difficoltà a individuare l’articolo giusto perché ad oggi non esiste una classificazione univoca dei dispositivi, come quella che già esiste per i farmaci. Per capire se un dispositivo funziona nello stesso modo o in modo diverso rispetto a un altro, ci affidiamo ai tecnici che lavorano con noi e hanno esperienza trentennale e sanno quindi dirci a colpo d’occhio le differenze. Ma nel 2020 si può ancora lavorare così? Ci vuole una classificazione in cui nella stessa categoria di dispositivi io possa individuare articoli anche sovrapponibili e in modo chiaro, come avviene per i farmaci.

Questione mascherine: se si continua a comprare al prezzo più basso, rischiamo di avere lo stesso problema di carenza di mascherine alla prossima pandemia. Come si può risolvere questa situazione?

Le mascherine in Italia costano di più perché le aziende, e questo è vero, hanno costi di lavoro e di burocrazia che altri Paesi non hanno. Ma non possiamo proteggere le nostre imprese con leggi ad hoc o limitare la concorrenza, l’Europa non ce lo permette.

E inoltre, se in una gara io dovessi mai privilegiare una mascherina a un costo più elevato rischierei il danno erariale. È una situazione complessa. È giusto, credo, proteggere la filiera italiana andando controllare la qualità di quello che sto comprando, decidendo di non acquistare da un fornitore che non mi garantisce qualità dei materiali, rispetto dei diritti dei lavoratori e dell’ambiente. Agendo in questo modo, in automatico certi fornitori che hanno delocalizzato in Paesi che non rispettano questi standard saranno esclusi, il tutto salvaguardando la concorrenza. Onestamente, non vedo altre alternative per proteggere i produttori italiani e in generale chi produce con coscienza e rispetto.