Priorità per l’Europa, stimolo per ricerca e sviluppo, veicolo per la sostenibilità, aiuto per l’economia. E, non da ultimo, ottimo strumento per attuare quanto richiesto dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Parliamo degli appalti innovativi e dei loro innumerevoli vantaggi, riconosciuti a tutti i livelli. Ma allora perché non rappresentano una parte consistente degli appalti adottati dalla nostra sanità pubblica?
Ne abbiamo discusso nella Live dal titolo Appalti di innovazione: strumenti ed esperienze con Guglielmo de Gennaro, Public procurement and innovation purchases Manager dell’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID), e Salvatore Tufano, Buyer pubblico di So.Re.Sa. SpA.
Migliorare il dialogo bidirezionale fra domanda e offerta
Secondo uno studio realizzato dalla Commissione Europea nel 2020, in Europa si sottoinveste in innovazione. Il 20% degli appalti pubblici, secondo la Commissione, dovrebbe essere costituito da appalti per l’innovazione: il 3% appalti pubblici in materia di ricerca e sviluppo e il 17% per soluzioni innovative.
“È un punto dolente: in Italia siamo molto, molto lontani da questi obiettivi – commenta de Gennaro -. Però bisogna trovare una strategia comune per valorizzarli, questi dati, perché in Italia c’è un’osservanza ortodossa al concetto di innovazione così come emerge dalle direttive europee e recepito dal Codice dei contratti. Spesso invece nell’ambito di questo tipo di indagini altri Stati rispondono in maniera un po’ più superficiale, considerando innovazione anche l’acquisto di una funzione che non è in sé innovativa ma costituisce una novità per la Pubblica Amministrazione che lo implementa. Per quanto ci riguarda, il traguardo del 20% è lontano ma la strada è cominciata e di sicuro andrà a buon fine”.
Non direi che gli appalti innovativi siano difficili da usare: sono strumenti complessi e per servirsi di qualsiasi strumento complesso c’è bisogno di adeguata conoscenza
Al momento, però, gli appalti innovativi sono ancora poco usati: poco compresi o difficili da implementare? “Non direi che siano difficili da usare – sostiene de Gennaro -. Sono strumenti senza dubbio complessi e per usare qualsiasi strumento complesso c’è bisogno di adeguata conoscenza. È quindi prioritario fare informazione e formazione e anche l’aggregazione è un elemento fondamentale, perché gli acquisti ordinari, di valore contenuto, possono essere svolti da una qualsiasi stazione appaltante in autonomia, mentre è giusto che acquisti di questo genere sia gestito da un soggetto strutturato in modo adeguato per farlo”.
Il punto centrale per un corretto uso degli appalti di innovazione è quello della stima dei fabbisogni da parte della Pubblica Amministrazione e al contempo della capacità da parte del mercato di soddisfare la domanda di innovatività. “In generale l’approccio agli appalti non è del tutto corretto – spiega l’esperto -. Partiamo dal presupposto che già nel Codice dei contratti è previsto uno strumento che non viene usato dalla maggior parte delle PA, il quadro esigenziale. Il legislatore ha dato troppa fiducia alle PA parlandone solo nell’articolo 3 e nelle definizioni, mentre ha previsto come obbligatoria con un disposto puntuale la programmazione successiva.
Se le PA partissero dal quadro esigenziale acquisirebbero maggiore capacità nell’individuazione dei fabbisogni e riuscirebbero a discostarsi dai bias che inducono all’acquisto di soluzioni mature e più conosciute
Se le PA facessero un passo indietro partendo dal quadro esigenziale acquisirebbero maggiore capacità nell’individuazione dei fabbisogni e riuscirebbero a discostarsi dai bias che inducono all’acquisto di soluzioni mature più conosciute. Un passaggio che di per sé consentirebbe una propensione maggiore agli appalti innovativi: al di là di quello che acquisiscono, questi sono di per sé innovazione negli appalti e permettono un percorso dialogante con gli operatori di mercato per eliminare quell’asimmetria che bidirezionalmente esiste e separa domanda e offerta. Ciò permetterebbe di qualificare la domanda attraverso l’offerta esistente e di arrivare ad appalti più efficaci”.
Qualcosa che al momento non si verifica, sostiene de Gennaro, e il risultato è che al momento anche gli operatori sono appiattiti sulla domanda: “La domanda degli appalti di innovazione deve essere uno stimolo. Al termine del percorso si può anche arrivare a cambiare strada, optando per un appalto ordinario, dopo essersi resi conto che esistono già soluzioni in grado di soddisfare il fabbisogno, ma il percorso fatto fino a quel momento ha dei frutti nel lungo periodo perché creano dinamiche, networking e stimolo al mercato che aprono la strada all’innovazione a prescindere dall’appalto di innovazione: è l’applicazione a questo settore del paradigma dell’open innovation che conduce a soluzioni più efficaci ed efficienti”.
Un altro requisiti per raggiungere risultati soddisfacenti è il coinvolgimento di tutti coloro che saranno interessati dalla soluzione, dai professionisti ai medici di base ai pazienti.
L’esperienza di Soresa e il sostegno di AgID
Tra chi ha già avuto esperienza con gli appalti per l’innovazione c’è So.Re.Sa. SpA, Centrale di 
Committenza e Soggetto Aggregatore per la Regione Campania. “Ci siamo cimentati con due progetti: nel primo, chiamato PPI STOPandGO (Sustainable Technologies for Older People – Get Organised), un partenariato per l’innovazione, nostra prima esperienza, abbiamo avuto un ruolo piuttosto marginale, mentre il secondo, ProEmpower, un appalto precommerciale, ci ha visti protagonisti come procurer insieme ad altri soggetti anche al di fuori dal territorio italiano – spiega Tufano -. Lo scopo era di individuare una soluzione innovativa per la gestione di pazienti con diabete mellito di tipo 2. In tempi più recenti siamo stati coinvolti nel progetto Euriphi, che non ha riguardato propriamente un appalto di innovazione ma era rivolto a definire un approccio condiviso su alcuni elementi di base per i futuri appalti di innovazione”.
Alla luce di questa esperienza, cosa consiglierebbe ai colleghi che non si sono ancora cimentati con appalti innovativi? “Di non aver paura di farli, anche perché si tratta di uno scenario per certi aspetti nuovo e che già per questo motivo per noi di Soresa si è rivelato molto più stimolante rispetto alle classiche gare che facciamo ogni giorno. Inoltre va tenuto presente che ci sono istituzioni sia livello italiano, come AgID, che europeo, che possono accompagnare nello svolgimento degli appalti di innovazione, oltre a partner privati che tendono a favorire la collaborazione tra stazioni appaltanti”.
“L’Agenzia per l’Italia Digitale offre un servizio a 360 gradi: a seconda dell’esigenza della controparte ci affianchiamo in maniera più o meno invadente nella procedura – spiega de Gennaro -. Se la controparte ha buona conoscenza dello strumento e vuole essere solo supportata, noi guidiamo il percorso; oppure possiamo arrivare all’estremo opposto, in cui, qualora sia necessario, diventiamo stazione appaltante per il soggetto che ricorre a noi, anche perché in ragione del DL 179/2012 siamo centrale di committenza in particolare per gli appalti precommerciali e il perno di tutti gli appalti di innovazione”.
In questo momento l’AgID sta supportando la Regione Calabria per un appalto innovativo precommerciale per il riutilizzo di rifiuti e scarti come materie prime seconde: “In questo caso la stazione appaltante siamo noi, ma la Regione è estremamente competente sull’oggetto della procedura, quindi c’è un’interazione molto forte”.
Ulteriori informazioni sugli appalti di innovazione della PA sono disponibili sul sito Appaltinnovativi.gov.
Gli appalti innovativi per i dispositivi medici e la telemedicina
“Quello dei dispositivi medici è il campo di applicazione principale: nelle seppur minime percentuali di utilizzo degli appalti di innovazione nel mare magnum degli appalti, trainante è il settore della sanità, inteso non come cura ma come tecnologie che supportano gli strumenti di cura e in particolare per la presa in carico del paziente cronico – ha affermato de Gennaro, interpellato sulle opportunità di applicazione -. La telemedicina è di certo uno dei settori che già hanno adottato ampiamente gli appalti di innovazione e che potrebbe beneficiarne ancora di più perché la tecnologia sta facendo passi da gigante e perché lo Stato innovatore non può che dare ulteriore stimolo a questo settore in grande fermento”.
La telemedicina è di certo uno dei settori che già hanno adottato ampiamente gli appalti di innovazione e che potrebbe beneficiarne ancora di più perché la tecnologia sta facendo passi da gigante
Ma il raggio d’azione degli appalti di innovazione non si limita né alle opere né alle tecnologie: “Parlando di questo genere di appalti non si deve automaticamente pensare a soluzioni digitali o tenologiche: nuove possibilità possono venire anche dall’uso di strumenti esistenti. Quindi anche metodologie organizzative, se applicate in un contesto diverso, oppure una riorganizzazione, possono essere sufficienti a qualificare l’appalto come innovativo. Ricordiamoci sempre che parliamo di innovazione e non di novità”.
Appalti innovativi e PNRR
Tra i temi più caldi di queste settimane c’è il PNRR, anch’esso strettamente collegato a quello degli appalti innovativi. “Il PNRR se vogliamo tra le righe scrive che ci si deve avvalere di appalti di innovazione se si vuole creare qualcosa che non esiste e generare valore e non soltanto spesa: per fare questo non si può fare ricorso a strumenti ordinari – afferma de Gennaro -. Il PNRR come obiettivo ha qualcosa di straordinario, quindi inevitabilmente si devono usare percorsi diversi come gli appalti innovativi e questo permea tutto il piano. Poi ci sono missioni specifiche ancora più aderenti a questo ambito, come la Missione 4, attività 2, che riguarda proprio ricerca e sviluppo e foresight tecnologico: il cuore degli appalti di innovazione”.
Per approfondire
A breve torneremo a occuparci dell’argomento con un’orizzonte più ampio, nella Live Appalti innovativi: prospettiva europea, usi nel quotidiano.
